成品油消费税改革还需再等等

 目前，成品油市场的价格扭曲与主营和地方炼厂之间的大额税差不无关系，暴露出成品油消费税的征税环节及税收分配中存在不法行为及征管力度不足等问题。由此带来的成品油消费税改革呼声不断，但为何迟迟未有动作?本报记者对此展开探询。 　　
近年来，关于规范成品油市场秩序的报道频现，剑指当下亟需改善的成品油消费税制。在今年全国两会上，成品油消费税制再次被热议，全国工商联团体提交了《关于推进我国成品油消费税改革促进成品油市场健康发展的提案》，中石化长岭炼化董事长李华、九江石化党委书记王彪建议应加快推进成品油消费税改革。为何呼声已久却未见改革动作?接受本报记者采访的多位业内人士表示，虽然现行税制存在一些问题，但改革方案尚未达成共识，改革落地仍需时日。 　　
“劣币驱逐良币” 　　
成品油消费税是指消费者在消费成品油时交纳的税费，在生产、委托加工、进口等起始环节由炼厂等主营单位缴纳，征收对象包括汽油、柴油、燃料油等7个子目，归属中央税种。 　　
“目前，成品油市场价格扭曲现象尤为突出。”一位不愿具名的业内人士告诉记者，“主营和地方炼厂每吨油品中税差能达到1000至2000元，成本差异较大。而终端销售时市场价以地方炼厂为标准，导致主营炼厂在市场竞争环节没有价格优势。” 　　
若都按照国家规定照章纳税，大额价差本不会出现，但这却成为行业怪象，折射出现行税制的诸多问题。 　　
炼油企业能自主选择供货渠道，在起始环节征税就让部分企业有了钻空子的机会。中央财经大学财政税收学院院长白彦锋指出：“成品油和燃料油都需要征收消费税，原油不需要。在利益驱使下，部分企业通过变票将原油变为已纳消费税而实际未纳的成品油，这样一来，成品油再加工成燃料油时，无需再征收消费税。” 　　
“变票”使部分炼油企业得以漏缴税款，与照章纳税的主营炼厂价格自然拉开。而消费者多倾向于“物美价廉”的油品，结果“劣币驱逐良币”，依法纳税的企业反而在竞争中败下阵来。 　　
此外，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋指出：“起始环节征税导致炼厂多的地方征税就多，某种程度上是在鼓励地方多建炼厂，这不是业内愿意看到的。” 　　
为何企业个别的不法行为会发展成行业普遍现象?这与政府及相关部门的税收征管不无联系。不少业内人士认为，消费税属于央税，虽适度返还，但多数上缴中央，影响地方政府协税护税的积极性，出于自身利益考虑，他们主动配合征税的意愿不强。 　　
“山东地炼对当地经济发展的贡献显著，但地方政府并没有对他们严格监管，使得企业偷逃税款现象普遍。”上述不愿具名的业内人士说，“2016年末，国家发改委、税务总局等部门对以山东省为主的16家炼厂展开专项督察。迫于严格督察的压力，地炼出厂价异于平时，出现高于主营炼厂价格的‘奇特’现象。” 　　
同时，管理难度大变相阻碍了相关部门开展监管工作。白彦锋表示：“这背后已形成从进口商、贸易商至炼油企业的长链条，由于注册和注销都很容易，很多企业都是‘打一枪换一个地方’，让税务部门无从寻找。” 　　
现行税制暴露出的种种问题让改革呼声不断。 　　
方案未达共识 　　
关于成品油消费税改革的讨论一直存在，但如何改尚无定论。接受本报记者采访的多位业内人士建议，相关主管部门应考虑到当下多个改革方案执行的可操作性及其利弊。 　　
记者梳理发现，征收环节和收入分配是改革关注的焦点。中石化长岭炼化董事长李华、九江石化党委书记王彪、全国工商联团体的提案都建议推进成品油消费税由生产环节向消费环节征收改革。后移至消费环节有利于平衡各地税收，同时让消费者明确所缴税款，引导大家树立少开车，少用油，共同治理雾霾的意识。 　　
但对于上述方案的可操作性，多位业内人士表示了担忧。据了解，目前全国有200余家炼厂，零售终端的加油站超过10万座，这将使后移征税环节带来的管理难度和征税成本大幅上升，目前的监管手段和监管水平能否适应大量增加的纳税主体数量值得考虑。 　　
针对以上问题，也有业内人士提出了多环节征税等其他方案。 　　
王彪所提出的中央与地方要共享消费税也是被热议的一点。王彪认为，实行央地共享，能够使地方政府获取更多的可支配财政收入，调动地方政府共同打击逃税行为的积极性。 　　
“考虑到税收法定主义原则，共享税制不能仅为成品油开特例，烟草、酒类等其他消费税也要共享，这将导致生产地共享的税费多，造成炼厂、烟草、酒类等产业一哄而上的局面，对我国产业结构发展不利。同时，目前国家面临较大的经济下行压力，共享税制会减少中央税收，保证民生支出和社会保障的风险会加大。”白彦锋指出。 　　
此外，也有专家建议将消费税完全下放至地方。对此，郭焦锋认为：“成品油消费和油品燃烧带来的污染在本地，税收应归于本地。本着属地原则征收，将调动地方政府治霾的积极性，帮助推动各地油品升级。”但这一权利的下放是否会导致偷逃税款变本加厉值得警惕。 　　白彦锋表示，改革需稳步前进，若未来经济形势稳中向好，各方对方案形成共识，彼时改革才是瓜熟蒂落，水到渠成。 　　
内外治理结合 　　
在目前改革方案未达共识的情况下，现有税制体系还将继续运行，所暴露出的问题仍然存在，如何加以改善? 　　
郭焦锋建议，应尽快建立联合执法机制，由公安部门、纪检部门、工商部门、国家发改委等联合执法，加强打击走私力度，避免进口环节偷逃税款扰乱成品油市场，并对炼厂的原材料来源、产品指向、流通过程的经营行为和流向、加油站的油品销售等环节加强监管。 　　
白彦锋认为，应积极发展新能源行业，让不同能源产品之间实现良性竞争，这将逐步降低对成品油消费的依赖，采用迂回的方式让市场在资源配置上发挥决定性作用，通过外部压力倒逼经营成品油的企业主动进行调整。 　　
同时，换个角度看，现行消费税制之所以能长时间实行是因为它还有一些优点。白彦锋指出，一方面，源头征税极大增加了征收的便利，避免了因税务主管部门频繁查税，干扰纳税人的正常经营所带来的诸多矛盾，为纳税人和税务主管部门都减轻很多负担。另外，现行成品油消费税实行定额税征收，油价上涨时其占比下降，不增加纳税人的负担，油价下跌时，通过政府适度提升，降低消费者对低价油的需求，从而减轻国家的资源对外依存风险。